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  • 縣審計局關于《新化縣政府投資項目監督管理辦法》起草說明

    發布時間:2019年07月29日 信息來源:新化縣審計局 作者:縣審計局 【字體:

      《新化縣政府投資項目管理辦法》的起草情況簡要說明。

      一、 制定出臺《管理辦法》的相關背景

      近年來,隨著政府投融資項目數量逐年增大,政府投資涉及資金金額也呈逐年遞增態勢,政府投資審計作為財政、審計機關的一項新型監督方式越來越受到政府的重視,發展速度較之以往財務審計模式也較為迅猛,當然在投資建設過程中所暴露出的問題也愈發明顯,如設計、勘探不實,新增、變更工程量大,規避招、投標管理,建設主管單位害怕擔責,這些問題值得我們深思,并需要完善相關制度。因此為進一步加強政府投資項目監督管理工作,規范政府投資項目審計行為,提升政府投資審計質量和成效,充分發揮審計保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能,根據《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計法實施條例》和《中華人民共和國國家審計準則》審計署印發的《政府投資項目審計規定》,財政部《財政投資評審管理暫行規定》(財建〔2001〕591號)。結合本縣實際,制定本辦法。

      二、 制定出臺《管理辦法》的法律依據

      第一章 總 則

      第一條 為規范政府投資建設行為,提高政府投資建設效率,確保政府投資建設效益和效果,根據國家和省、市關于政府投資項目監督管理的有關法律、法規、規章、制度,結合本縣實際,制定本辦法。(〈<中華人民共和國審計法>〉第二十二條 審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算,進行審計監督。第三十條 社會審計機構審計的單位依法屬于審計機關審計監督對象的,審計機關按照國務院的規定,有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查。《中華人民共和國預算法》第四條 預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算。)

      第二條 政府投資項目,是指使用財政性資金,以及以財政性資金作為還款來源或還款擔保的借貸性資金投資建設的基礎性、公益公共公用性項目。主要包括農業(含農業綜合開發)、水利、國土、交通、城鄉市政等基礎性項目,教育、文化、衛生、體育、保障性住房、生態建設、環境保護、移民安置、城鄉整潔、資源節約等公益性項目,民政服務、公交站點等公共服務項目,人防工程、監控設施等公共安全項目,行政政法設施項目,供水、供氣公用事業項目等。政府投資項目,采用招標方式的,適用《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例、《湖南省實施<中華人民共和國招標投標法>辦法》和《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例;采用其他方式采購的,適用《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例。(《中華人民共和國招標投標法》           第三條 在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購,必須進行招標:

      (一)大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目;

      (二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;

      (三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。

      前款所列項目的具體范圍和規模標準,由國務院發展計劃部門會同國務院有關部門制訂,報國務院批準。

      法律或者國務院對必須進行招標的其他項目的范圍有規定的,依照其規定。

      《中華人民共和國政府采購法》第二條 在中華人民共和國境內進行的政府采購適用本法。本法所稱政府采購,是指各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。

      政府集中采購目錄和采購限額標準依照本法規定的權限制定。

      本法所稱采購,是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為,包括購買、租賃、委托、雇用等。

      本法所稱貨物,是指各種形態和種類的物品,包括原材料、燃料、設備、產品等。

      本法所稱工程,是指建設工程,包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。

      本法所稱服務,是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象)

      第二章 項目預算及評審

      第三條 政府投資項目,建設單位應自行或委托社會中介機構編制施工圖預算;其中設備和特殊材料由建設單位商財政部門投資評審機構共同詢價確定。施工圖預算,應按照有關計價辦法、消耗量標準和行業規程進行編制,不上調或下浮。

      第四條 財政部門對政府重要投資項目預算進行評審;上級人民政府及工作部門明確不評審的,不進行預算評審;投資50萬元以下的政府投資項目,不進行預算評審;投資50萬元以上的政府投資項目,財政部門投資評審機構按規定出具預算評審報告;

      第五條 財政部門投資評審機構應按照有關計價辦法、消耗量標準、行業規程、現場實際情況進行預算評審,不得上調或下浮。財政投資評審機構收到經一次性告知所需相關資料后,預算評審工作限時辦結。投資額500萬元以下的,須在十個工作日內完成;投資額500萬元-3000萬元的,須在十五個工作日完成;3000萬元以上的,須在二十二個工作日內完成。

      (以上三、四、五條依據〈中華人民共和國預算法〉第二十七條……一般公共預算支出按照其功能分類,包括一般公共服務支出,外交、公共安全、國防支出,農業、環境保護支出,教育、科技、文化、衛生、體育支出,社會保障及就業支出和其他支出。一般公共預算支出按照其經濟性質分類,包括工資福利支出、商品和服務支出、資本性支出和其他支出。第五十三條 各級預算由本級政府組織執行,具體工作由本級政府財政部門負責。《財政投資評審管理暫行規定》(財建〔2001〕591號) 第三條 財政投資評審的范圍包括: (一)財政預算內基本建設資金(含國債)安排的建設項目; (二)財政預算內專項資金安排的建設項目; (三)政府性基金、預算外資金等安排的建設項目; (四)政府性融資安排的建設項目; (五)其他財政性資金安排的建設項目; (六)需進行專項核查及追蹤問效的其他項目或專項資金。 第四條 財政投資評審的內容包括: (一)項目預(概)算和竣工決(結)算的真實性、準確性、完整性和時效性等審核; (二)項目基本建設程序合規性和基本建設管理制度執行情況審核; (三)項目招標程序、招標方式、招標文件、各項合同等合規性審核; (四)工程建設各項支付的合理性、準確性審核; (五)項目財政性資金的使用、管理情況,以及配套資金的籌集、到位情況審核; (六)項目政府采購情況審核; (七)項目預(概)算執行情況以及項目實施過程中發生的重大設計變更及索賠情況審核; (八)實行代建制項目的管理及建設情況審核; (九)項目建成運行情況或效益情況審核; (十)財政專項資金安排項目的立項審核、可行性研究報告投資估算和初步設計概算的審核; (十一)對財政性資金使用情況進行專項核查及追蹤問效; (十二)其他)

      第六條 采用招標方式的,建設單位根據財政投資預算評審報告自行或委托編制招標工程量清單;建設單位以財政投資預算評審報告為依據,根據項目特點、施工條件、難易程度、管理目標等因素,合理下浮確定招標控制價。(《中華人民共和國招標投標法》第十六條二款 招標公告應當載明招標人的名稱和地址、招標項目的性質、數量、實施地點和時間以及獲取招標文件的辦法等事項。)

      第七條 財政投資評審報告作為預算控制、工程招標和資金撥付的依據,實行“先評審,后下達預算”,“先評審,后工程撥款”的工作流程。(《中華人民共和國預算法》第九十三條各級政府及有關部門、單位有下列行為之一的,責令改正,對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分:……. (六)違反本法規定撥付預算支出資金,辦理預算收入收納、劃分、留解、退付,或者違反本法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款的。 第五十三條各級預算由本級政府組織執行,具體工作由本級政府財政部門負責。)

      第三章 招投標和合同管理

      第八條 政府投資項目的招標和合同簽訂,建設單位負主體責任,必須按照相關法律、法規及政策實施,不得將必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式(如以前期準備不足、時間迫近、工期倒逼等)規避招標,不得違背招標文件和中標文件實質性內容簽訂合同。(《中華人民共和國招標投標法》第四條 任何單位和個人不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標)

      第九條 招標文件(草案),由建設單位(不能由招標代理機構)采用電子郵件方式發送發改(招標辦)、住建、財政、審計、政府法制辦和行業主管部門指定的電子郵箱,相關單位在三個工作日內以電子郵件方式向建設單位提出意見和建議,過期視為無異議。(〈<中華人民共和國審計法>〉第二十二條 審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算,進行審計監督。第三十條 ……,審計機關按照國務院的規定,有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查。《中華人民共和國預算法》第四條 預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算)

      第十條 所有政府投資項目招標投標活動必須進入交易中心公開進行;招標代理費和交易服務費,由建設單位承擔,不得向中標單位收取。(《中華人民共和國招標投標法》第五條 招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則)

      第十一條 建設單位根據招標文件、中標單位投標文件及有關規定,起草政府投資項目建設合同(草案),將合同(草案)電子文檔、招標文件電子文檔、中標單位投標文件(商務標部分)電子照片采用電子郵件方式發送發改(招標辦)、住建、財政、審計、政府法制辦和行業主管部門指定的電子郵箱,相關單位在三個工作日內以電子郵件方式向建設單位提出意見和建議,過期視同無異議。合同正式文本也按上述方式發送備案。(〈<中華人民共和國審計法>〉第二十二條 審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算,進行審計監督。第三十條 ……,審計機關按照國務院的規定,有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查。《中華人民共和國預算法》第四條 預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算)

      第十二條 建設單位作為縣人民政府管理項目的受托單位,除在受托責任范圍內(項目的預算、項目資金計劃或額度)行使權利和承擔義務外,還應在招標文件或合同中明確規定:

      (一)政府投資項目的相關單位按本辦法的規定接受監督管理的義務;

      (二)政府投資項目(不含另定付款方式的政府回購項目、PPP項目)進度款的支付不得超過簽約合同價的80%,剩余款項需待結算審計后按規定支付;

      (三)政府投資項目,經驗收合格后,建設單位先報財政部門進行結算評審,再移交審計機關結算審計,以審計結論為最終結算依據。( 《中華人民共和國憲法》第十四條 ……國家厲行節約,反對浪費。《中華人民共和國審計法》第二十二條 審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算,進行審計監督。第三十條 ……,審計機關按照國務院的規定,有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查。《中華人民共和國預算法》第四條 預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算)

      第四章 實施過程管理

      第十三條 原始地貌復測、暫估及暫定項目的確定(包括土石方比例及類別的劃分、無相關發布價格的材料詢價等)、隱蔽工程、變更項目及新增工程,建設單位報住建部門備案后,并及時以電子郵件方式向財政、審計發送相關資料和照片,財政部門、審計機關根據資料和照片,可以決定是否見證,如不見證,不影響建設單位的正常工作。建設單位對以上過程進行記錄,留存相關資料(含影像資料、電子郵件等)備審。(〈<中華人民共和國審計法>〉第二十二條 審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算,進行審計監督。第三十條 ……,審計機關按照國務院的規定,有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查。《中華人民共和國預算法》第四條 預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算)

      第十四條 建設單位應嚴格做好項目前期的勘察和設計工作,實施過程中按圖施工,不得擅自變更。如有必要變更和新增,應嚴格控制在項目預算評審金額之內。政府投資項目實施完成后,建設單位應組織相關單位進行驗收,出具竣工驗收報告,報備案后才可結算評審。(〈<中華人民共和國審計法>〉第二十二條 審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算,進行審計監督。第三十條 ……,審計機關按照國務院的規定,有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查。《中華人民共和國預算法》第四條 預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算)

      第五章 監督與責任追究

      第十五條 政府投資項目的結算評審與結算審計,一般由建設單位先報送財政部門投資評審機構進行結算評審,結算評審完成后,財政部門投資評審機構將結算資料、現場勘察記錄、評審有關計算書及計價表、有關評審會議紀錄、評審報告和有關電子文檔,移交審計機關進行結算審計,全面實行審計監督。結算評審,按預算評審對應時限標準上加五個工作日限時辦結;結算審計,在法定期限內完成。(〈<中華人民共和國審計法>〉第二十二條 審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算,進行審計監督。第三十條 ……,審計機關按照國務院的規定,有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查。《中華人民共和國預算法》第四條 預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算 。第五十三條 各級預算由本級政府組織執行,具體工作由本級政府財政部門負責。)

      第十六條 送審金額在50萬元以內的項目,由建設單位明確送審金額后直接報送審計機關結算審計。上級財政部門已委托社會中介機構進行結算審核的,由建設單位明確送審金額后直接報送審計機關結算審計。(〈<中華人民共和國審計法>〉第二十二條 審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算,進行審計監督。第三十條 ……,審計機關按照國務院的規定,有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查)

      第十七條 審計報告和審計決定書應當送達被審計單位,同時抄送財政部門。審計報告和審計決定書自送達之日起生效。建設單位和財政部門以審計決定書辦理工程結算。(〈<中華人民共和國審計法>〉第四十一條 ……在法定職權范圍內作出審計決定或者向有關主管機關提出處理、處罰的意見。 審計機關應當將審計機關的審計報告和審計決定送達被審計單位和有關主管機關、單位。審計決定自送達之日起生效)

      第十八條 對于結算審計金額超過項目預算評審金額較大的、或審減率超15%且疑點較多的項目,審計機關應根據有關規定移送監察部門或司法機關核查處理,追究建設單位及相關單位的責任。(〈<中華人民共和國審計法>〉第四十九條 被審計單位的財政收支、財務收支違反國家規定,審計機關認為對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法應當給予處分的,應當提出給予處分的建議,被審計單位或者其上級機關、監察機關應當依法及時作出決定,并將結果書面通知審計機關。 第五十條 被審計單位的財政收支、財務收支違反法律、行政法規的規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任)

      第十九條 相關單位或工作人員有下列行為之一的,依法追究單位主要負責人和直接責任人的黨、政紀責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任:

      (一)未經批準和財政預算評審,直接進行采購和建設的;

      (二)財政投資評審把關不科學,預算評審嚴重失真或造成政府投資損失的;

      (三)建設單位招標文件和合同制訂不嚴謹,或監督機關的合理建議不采納,造成投資損失、浪費的;

      (四)不按要求和期限發送招標文件(草案)、合同(草案)、合同正式文本和現場監督事項有關資料、電子文檔的;

      (五)降低工程建設標準、減少工程規模和內容而增加簽證的;

      (六)超過項目預算評審金額之外的變更和新增工程,沒有履行相關評審、報批手續的。

      (七)項目結算,沒有審計結論作為依據的;

      (八)違反審計紀律,審計把關不嚴,造成政府投資損失浪費的;

      (九)工作人員有其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、索賄受賄行為的。

      (〈<中華人民共和國監察法>〉第十八條 監察機關對監察對象執法、廉政、效能情況進行監察,履行下列職責: (一)檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題; (二)受理對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉; (三)調查處理國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為; (四)受理國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予處分決定的申訴,以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴; (五)法律、行政法規規定由監察機關履行的其他職責。 監察機關按照國務院的規定,組織協調、檢查指導政務公開工作和糾正損害群眾利益的不正之風工作。

      〈<中華人民共和國審計法>〉第四十九條 被審計單位的財政收支、財務收支違反國家規定,審計機關認為對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法應當給予處分的,應當提出給予處分的建議,被審計單位或者其上級機關、監察機關應當依法及時作出決定,并將結果書面通知審計機關。

      第五十條 被審計單位的財政收支、財務收支違反法律、行政法規的規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任。

      第五十二條 審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守或者泄露所知悉的國家秘密、商業秘密的,依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任)

      第六章 附 則

      第二十條 本辦法自2017年3月1日起施行。縣人民政府2013年4月10日印發的《新化縣政府投資項目監督管理辦法》(新政發〔2013〕10號)同時予以廢止,與本辦法相抵觸的縣人民政府會議紀要也予以廢止。(原文件實施四年,應予修訂)

      三、征求了相關部門意見情況。為了保證《管理辦法》的合法性、合規性和可操性,三次組織發改、財政及相關部門召開會議,根據各部門的意見進行了多次修改,形成了現在的《管理辦法》討論稿,提請研究。

      四、保證實施的措施。一加強領導深化認識,政府投資建設按科學規律辦。二問題導向,務求實效,重點解決規避招投標、工程新增、變更混亂問題。三摒棄長官意識,有效杜絕瞎指揮、亂決策、指令簽證亂象。四不上“面子工程、政績工程”,搞短期行為。

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